მშვიდობიანი შეკრებისა და გაერთიანების თავისუფლების საკითხებში

გაეროს სპეციალურ მომხსენებელს ბატონ

კლემენტ ნიალეტსოს ვულუს

კოალიცია ,,დამოუკიდებელი და გამჭვირვალე მართლმსაჯულებისთვის“¹სახელით, გვსურს მოგაწოდოთ ინფორმაცია საქართველოში მოქმედ ადმინისტრაციულ სამართალდარღვევათა კანონმდებლობაზე, რომლის გამოყენებითაც გრძელდება მშვიდობიანი შეკრებისა და გამოხატვის თავისუფლების შეზღუდვის პრაქტიკა.

1. საქართველოს ადმინისტრაციულ სამართალდარღვევათა კანონმდებლობის ძირითადი გამოწვევები

საქართველოში სისხლის სამართლის და ადმინისტრაციულ სამართალდარღვევათა კოდექსები ერთმანეთისგან დამოუკიდებლად მოქმედებენ. ადმინისტრაციულ სამართალდარღვევათა კოდექსი ადგენს ადმინისტრაციულ სახდელებს და განსაზღვრავს სახდელთა დადების პროცედურებს შედარებით მსუბუქი დარღვევებისთვის. სისხლის სამართლის მართლმსაჯულების სფეროში განხორციელებული პოზიტიური ცვლილებები არანაირ გავლენას არ ახდენს ყველაზე უფრო გავრცელებულ სამართალდარღვევებზე, რომლებიც, მათი ბუნებიდან გამომდინარე, სისხლის სამართლის სფეროს განეკუთვნება.  

დღეისათვის საქართველოში მოქმედებს საბჭოთა პერიოდიდან შემორჩენილი ადმინისტრაციულ სამართალდარღვევათა კოდექსი (მიღებულია 1984 წელს), რომელიც ვერ აკმაყოფილებს სამართლიანი პროცესის მოთხოვნებს და გამოიყენება მშვიდობიანი შეკრებისა და გამოხატვის უფლების არამართლზომიერად შესაზღუდად.

მოქმედი ადმინისტრაციულ სამართალდარღვევათა კოდექსი ცალკეული სამართალდარღვევის ჩადენისათვის ითვალისწინებს მძიმე სახდელებს, მათ შორის, ადმინისტრაციულ პატიმრობას, რაც თავისი ბუნებით მოითხოვს სისხლის სამართლის დანაშაულთან დაკავშირებული პროცედურული გარანტიების გამოყენებას. მიუხედავად ამისა, ადმინისტრაციულ სამართალდარღვევათა კოდექსი აწესებს გაცილებით ნაკლებ პროცედურულ გარანტიებს, ვიდრე სისხლის სამართლის დანაშაულის ჩადენაში ბრალდებულ პირს გააჩნია; არ ითვალისწინებს უდანაშაულობის პრეზუმფციის მოთხოვნებს; მოსამართლეს არ ავალდებულებს, იხელმძღვანელოს გონივრულ ეჭვს მიღმა სტანდარტით. საქმის განხილვის და სანქციის გამოყენების შემჭიდროებული პროცედურები ვერ უზრუნველყოფს ეფექტური წარმომადგენლობის განხორციელებას (საქმის განხილვა შესაძლოა გაგრძელდეს 10-15 წუთს). შესაბამისად, ადმინისტრაციულ სამართალდარღვევათა კოდექსის არსებული ფორმით მოქმედება იწვევს ადამიანის ფუნდამენტური უფლებების და საქართველოს მიერ ნაკისრი საერთაშორისო ვალდებულებების დარღვევას².

ფუნდამენტური უფლებების შემზღუდველი კანონმდებლობის გამოყენებით, ყოველწლიურად არაერთი პირის საქმე განიხილება.  საქართველოს უზენაესი სასამართლოს მიერ გამოქვეყნებული მონაცემების თანახმად, 2017 წლის განმავლობაში სასამართლომ განიხილა 29 350 ადმინისტრაციულ სამართალდარღვევის საქმე, საიდანაც 17 897 პირს დაეკისრა ადმინისტრაციული პასუხისმგებლობა³. ადმინისტრაციულ სამართალდარღვევათა საქმეებზე მართლმსაჯულებას სხვადასხვა სახელმწიფო უწყებები ახორციელებენ, თუმცა ადმინისტრაციული საქმეების დიდ ნაწილს, მათ შორის შეკრებებთან და მანიფესტაციებთან დაკავშირებულ დარღვევებთან დაკავშირებით, ადმინისტრაციულ სამართალდარღვევის ოქმს შინაგან საქმეთა სამინისტრო ადგენს. საქართველოს შინაგან საქმეთა სამინისტროს მიერ მოწოდებული ინფორმაციით, 2016 წელს მხოლოდ 166-ე და 173-ე მუხლებით⁴ ადმინისტრაციული სამართალდარღვევის ოქმი შედგა 7910 პირის მიმართ, 2017 წლის მონაცემებით, ამ ციფრმა 6 744 შეადგინა.

სახელმწიფო აღიარებს ადმინისტრაციულ სამართალდარღვევათა კანონმდებლობის რეფორმის საჭიროებას. 2014 წლის 9 ივლისს საქართველოს მთავრობამ დაამტკიცა საქართველოს ადამიანის უფლებების დაცვის სამთავრობო სამოქმედო გეგმა (2014-2015 წლების), სადაც ერთ-ერთ ამოცანად მითითებული იყო საქართველოს ადმინისტრაციულ სამართალდარღვევათა კანონმდებლობის სისტემური გადასინჯვა⁵. 2016-2017 წლების ადამიანის უფლებების დაცვის სამთავრობო სამოქმედო გეგმაში ასევე აღნიშნული იყო, რომ მოხდებოდა საქართველოს ადმინისტრაციულ სამართალდარღვევათა კოდექსის საერთაშორისო სტანდარტებთან შესაბამისობაში მოყვანა და ადმინისტრაციულ სამართალდარღვევათა კოდექსის ინიცირება.

2014 წლის 3 ნოემბრის #1981 განკარგულებით, საქართველოს მთავრობამ შექმნა სამართალდარღვევათა სისტემის რეფორმის ხელშემწყობი სამთავრობო კომისია. 2016 წლის იანვარში კი სისხლის სამართლის სისტემის რეფორმის უწყებათაშორის საკოორდინაციო საბჭოს წარედგინა ადმინისტრაციულ სამართალდარღვევათა კოდექსის რეფორმის პროექტი, თუმცა მისი ინიცირება პარლამენტში ამ დრომდე არ მომხდარა, ასევე, აღარ გაგრძელებულა შემდგომი დისკუსიები/განხილვები.

ზემოთ დასახელებული გარემოებების გათვალისწინებით, ადმინისტრაციულ სამართალდარღვევათა კოდექსის ერთადერთი სწორი ცვლილება, მისი სისტემური გადასინჯვაა. თუმცა, ხელისუფლება ცალკეულ სამართალდარღვევებზე ამკაცრებს სანქციებს ისე, რომ არ ასწორებს კოდექსის პროცედურულ შეუსაბამობას საერთაშორისო სტანდარტებთან. მაგ: ამჟამად საქართველოს პარლამენტი განიხილავს შინაგან საქმეთა სამინისტროს ავტორობით მომზადებულ  საკანონმდებლო პაკეტს⁶, რომლითაც გრძნობლად იზრდება ჯარიმების ოდენობა  წვრილმანი ხულიგნობის  შემთხვევაში - 100 ლარიდან 500-დან 1000 ლარამდე, ხოლო პოლიციის კანონიერი მოთხოვნისადმი დაუმორჩილებლობის ან მის მიმართ სხვა კანონსაწინააღმდეგო ქმედებისათვის - 250-2000 ლარიდან - 1000-დან 4000 ლარამდე. კანონპროექტის განმარტებითი ბარათის თანახმად, ცვლილებების მიზანს მოსახლეობაში კანონმორჩილების ხარისხის გაზრდა წარმოადგენს.

ადმინისტრაციულ სამართალდარღვევათა კოდექსი შეიცავს სპეციალურ მუხლს და სანქციას შეკრებისა და მანიფესტაციის ორგანიზებისა და ჩატარების წესების დარღვევისთვის.  ადმინისტრაციული სანქციები მოიცავს ფულად სახდელებს და ადმინისტრაციულ პატიმრობას. ამის მიუხედავად, პოლიცია შეკრებებისა და მანიფესტაციების მონაწილეთა მიმართ ამ სპეციალური მუხლის ნაცვლად წვრილმანი ხულიგნობისა და პოლიციისადმი დაუმორჩილებლობის მუხლებს იყენებს. შესაბამისად, ზემოხსენებული, ხულიგნობასთან და პოლიციისადმი დაუმორჩილებლობასთან დაკავშირებული საკანონმდებლო ცვლილებები მნიშვნელოვნად ზრდის სანქციებს და პირდაპირ ზეგავლენას ახდენს მშვიდობიანი მანიფესტაციების უფლების რეალიზაციაზე.

მიგვაჩნია, რომ არსებული ადმინისტრაციულ სამართალდარღვევათა კოდექსის მოქმედების პირობებში ცალკეულ სამართალდარღვევებზე ჯარიმების საგრძნობი ზრდა იქონიებს მსუსხავ ეფექტს შეკრებისა და გამოხატვის თავისუფლების დაუბრკოლებელ რეალიზებაზე.

2. შეკრებისა და გამოხატვის თავისუფლების დარღვევის პრაქტიკა ადმინისტრაციულ სამართალდარღვევათა კანონმდებლობის გამოყენებით

პოლიცია შეკრებისა და მანიფესტაციების უფლების საწინააღმდეგოდ აქტიურად განაგრძობს ადმინისტრაციულ სამართალდარღვევათა კოდექსით გათვალისწინებული მექანიზმების აქციის მონაწილეთა მიმართ გამოყენებას. მშვიდობიანი შეკრების მონაწილეთა დაკავება ძირითადად ადმინისტრაციულ სამართალდარღვევათა კოდექსის 166-ე (წვრილმანი ხულიგნობა) და 173-ე (სამართალდამცავი ორგანოს წარმომადგენლის კანონიერი მოთხოვნისათვის დაუმორჩილებლობა), 150-ე (თვითმმართველი ერთეულის იერსახის დამახინჯება)  მუხლების საფუძველზე ხდება. ამ მუხლების გამოყენებით შეკრებისა და გამოხატვის უფლების შეზღუდვის შემთხვევები წლების განმავლობაში დოკუმენტირებულია როგორც ადგილობრივი, ასევე საერთაშორისო ორგანიზაციების და სახალხო დამცველის ანგარიშებში⁷. 

• ადმინისტრაციული დაკავება და ადმინისტრაციული პატიმრობა

ადმინისტრაციულ სამართალდარღვევათა კოდექსი ითვალისწინებს ადმინისტრაციულ დაკავებასა და ადმინისტრაციულ პატიმრობას. ადმინისტრაციული დაკავება უზრუნველყოფის ღონისძიებაა, ხოლო პატიმრობა ადმინისტრაციული გადაცდომისათვის დადგენილი ყველაზე მკაცრი სახდელი. როგორც ადმინისტრაციული დაკავება, ასევე ადმინისტრაციული პატიმრობა არსებული ადმინისტრაციულ სამართალდარღვევათა კოდექსის პირობებში საფრთხეს უქმნის პირის თავისუფლებისა და უსაფრთხოების და სამართლიანი სასამართლოს უფლებების დაცვას.

ადმინისტრაციულ სამართალდარღვევათა კოდექსი დაკავების მაქსიმალურ ვადად 12 საათს ადგენს, თუმცა, თუ პირის დაკავება არასამუშაო დროს მოხდა, მისი დროებითი მოთავსების იზოლატორში მოთავსება ნებადართულია 48 საათის განმავლობაში. მნიშვნელოვან ხარვეზს წარმოადგენს ისიც, რომ სამართალდარღვევის საქმის განმხილველი მოსამართლე არ ამოწმებს დაკავების კანონიერებას; ასევე, როგორც წესი, პოლიცია დაკავების ოქმში არ ახდენს დაკავების კონკრეტული საფუძვლის მითითებას, რაც ართულებს პოლიციის მოქმედების კანონიერების შემოწმებას. ზოგ შემთხვევაში, ყოველგვარი დასაბუთების გარეშე, გამოიყენება დაკავების მაქსიმალური ვადა. პოლიცია დაკავებას იყენებს იმ შემთხვევაშიც, როდესაც კანონი საერთოდ არ ითვალისწინებს დაკავების შესაძლებლობას. მნიშვნელოვან პროცედურულ დარღვევას წარმოადგენს ისიც, რომ დაკავებულ პირს არ განემარტება დაკავების გასაჩივრების უფლება და ვადები.

რაც შეეხება ადმინისტრაციულ პატიმრობას, დღეისათვის, ადმინისტრაციული პატიმრობის მაქსიმალური ვადა 15 დღეა. ადმინისტრაციული პატიმრობის საქმის განხილვისას, პროცესის თითოეულ ეტაპზე სახეზეა პირის ფუნდამენტური უფლებების შელახვა და მისი ადეკვატური სამართლებრივი გარანტიების გარეშე დატოვება. ადმინისტრაციული პატიმრობა არის სისხლის სამართლის მართლმსაჯულებისათვის დამახასიათებელი სანქცია. მისი სისხლისსამართლებრივი ბუნებიდან გამომდინარე, ადმინისტრაციული სამართალდარღვევები არ შეიძლება ითვალისწინებდეს სანქციებს, რომლებიც ითხოვს პირის თავისუფლებაში მსგავსი ინტენსივობით ჩარევას. ⁸

• წვრილმანი ხულიგნობა (166-ე მუხლი)

საქართველოს ადმინისტრაციულ სამართალდარღვევათა კოდექსის 166-ე მუხლის თანახმად, წვრილმან ხულიგნობად მიიჩნევა საზოგადოებრივ ადგილებში ლანძღვა-გინება, მოქალაქეებზე შეურაცხმყოფელი გადაკიდება და სხვა ამგვარი მოქმედება, რომელიც არღვევს საზოგადოებრივ წესრიგსა და მოქალაქეთა სიმშვიდეს.

ამ მუხლის საფუძველზე მშვიდობიანი შეკრებისა და მანიფესტაციების დროს დაკავებული პირების საქმეების ანალიზი აჩვენებს,⁹ რომ წვრილმანი ხულიგნობის დეფინიციის განმარტებისას სასამართლო ადმინისტრაციული გადაცდომის ფარგლებს ძალიან ფართოდ, სიტყვისა და გამოხატვით თავისუფლების უფლების საწინააღმდეგოდ განმარტავს, რაც პოლიციას შესაძლებლობას აძლევს მშვიდობიანი გამოხატვის ფორმები დაუსაბუთებლად შეზღუდოს და მოაქციოს წვრილმანი ხულიგნობის ფარგლებში.

• პოლიციის კანონიერი მოთხოვნისადმი დაუმორჩილებლობა (173-ე მუხლი)

საქართველოს ადმინისტრაციულ სამართალდარღვევათა კოდექსის 173-ე მუხლის თანახმად, ადმინისტრაციულ გადაცდომად მიიჩნევა სამსახურებრივი მოვალეობის შესრულების დროს სამართალდამცავი ორგანოს მუშაკის, სამხედრო მოსამსახურის, სახელმწიფო დაცვის სპეციალური სამსახურის თანამშრომლის ან აღსრულების პოლიციელის კანონიერი განკარგულებისადმი ან მოთხოვნისადმი  დაუმორჩილებლობა.

პრაქტიკაში გამოვლენილი შემთხვევები მოწმობს, რომ სასამართლო სამართალდარღვევის დადასტურებას ახდენს ისე, არ ამოწმებს პოლიციელის მოქმედების კანონიერებას, ან თუ ამოწმებს, შემოწმება ატარებს მხოლოდ ფორმალურ ხასიათს. ასეთ შემთხვევაში სასამართლო შემოიფარგლება მხოლოდ იმის დადგენით, აქვს თუ არა პოლიციას ზოგადად კონკრეტული მოქმედების განხორციელების უფლება და არ მსჯელობს განსახილველ შემთხვევაში პოლიცია რამდენად სწორად იყენებს კანონით მინიჭებულ უფლებამოსილებას. ამგვარი პრაქტიკით, პოლიციელს ეძლევა შესაძლებლობა, აქციის მონაწილეებს დასაბუთების გარეშე შეუზღუდოს შეკრების ჩატარების ადგილისა და ფორმის არჩევის უფლება.¹⁰

• თვითმმართველი ერთეულის იერსახის დამახინჯება (150-ე მუხლი)

საქართველოს ადმინისტრაციულ სამართალდარღვევათა კოდექსი (150-ე მუხლი) თვითმმართველი ერთეულის იერსახის დამახინჯებად მიიჩნევს სხვადასხვა სახის წარწერების, ნახატების, სიმბოლოების თვითნებური  შესრულებას შენობათა ფასადებზე, ვიტრინებზე, ღობეებზე, სვეტებზე, ხე-ნარგავებზე, პლაკატების, ლოზუნგების, ბანერების განთავსებას ასევე ისეთ ადგილებზე, რომლებიც საამისოდ არ არის გამოყოფილი.

ამ მუხლის საფუძველზე ნაწარმოები საქმეების ანალიზი აჩვენებს, რომ მისი გამოყენებით შესაძლებელია შეიზღუდოს ხელისუფლებისათვის არასასურველი შინაარსის გამოხატვის ფორმები.  ეს ნორმა არ იცავს გონივრული ბალანსი ქალაქის ესთეტიკის დაცვის ლეგიტიმურ ინტერესსა და გამოხატვის თავისუფლებას შორის.¹¹

შეჯამება

მიუხედავად მცდელობებისა, ადმინისტრაციულ სამართალდარღვევათა კოდექსში შესული ცვლილებებით მომხდარიყო მისი დაახლოება საერთაშორისო სტანდარტებთან, შედეგი ვერ იქნა მიღწეული, რადგან არსებული კოდექსის ფრაგმენტული გადახედვა ვერ უზრუნველყოფს მის გარდაქმნას იმგვარად, რომ სრულად აღმოიფხვრას კანონმდებლობაში არსებული პრობლემები და მისი არაკონსტიტუციური გამოყენება. ამიტომ, მიგვაჩნია, რომ საქართველომ უფლებების შემზღუდველი კოდექსის მოქმედება უნდა დაასრულოს მისი ძირეული რეფორმით.

სამწუხაროდ, ბოლო ორი წლის განმავლობაში გამოვლენილი უმოქმედობა გვაფიქრებინებს, რომ სახელმწიფო არ ჩქარობს რეფორმის გატარებას და მოქმედი ადმინისტრაციულ სამართალდარღვევათა კოდექსის სახით ინარჩუნებს მშვიდობიანი შეკრებისა და გამოხატვის უფლებაში დაუსაბუთებლად ჩარევის მძლავრ მექანიზმს.

სწორედ ამიტომ, გვსურს მოგმართოთ თხოვნით, გამოიყენოთ თქვენი მანდატით გათვალისწინებული მექანიზმები, შეისწავლოთ და შეაფასოთ საქართველოში ადმინისტრაციულ სამართალდარღვევათა კანონმდებლობის გამოყენებით მშვიდობიანი შეკრებისა და გამოხატვის თავისუფლების შეზღუდვის პრაქტიკა. ვფიქრობთ, ეს მნიშვნელოვნად შეუწყობს ხელს ადმინისტრაციულ სამართალდარღვევათა კანონმდებლობის რეფორმას. საჭიროების შემთხვევაში, მზად ვართ წარმოგიდგინოთ დამატებითი ინფორმაცია.